Philippinen: Umsetzung des Green Jobs Act bleibt hinter Erwartungen zurück

Obwohl die Philippinen als erstes Land in Asien ein Gesetz zur Förderung von „grünen Arbeitsplätzen“ verabschiedet haben, bleibt die tatsächliche Umsetzung weit hinter den ursprünglichen Zielen zurück. Das Gesetz mit der Bezeichnung Republic Act No. 10771, bekannt als der „Philippine Green Jobs Act of 2016“, sollte ursprünglich Millionen von Beschäftigungsverhältnissen für die einkommensschwache Bevölkerung schaffen. Ziel war es, gleichzeitig der Klimakrise und der steigenden Arbeitslosigkeit entgegenzuwirken.

Aktuelle Schätzungen zeigen jedoch eine erhebliche Diskrepanz zwischen der gesetzlichen Intention und der Realität: Während das Gesetz Millionen von Stellen versprach, beläuft sich die Zahl der bisher geschaffenen grünen Arbeitsplätze laut einer Studie auf lediglich etwa 4.000. Die Umsetzung des Gesetzes wird als schwach und unklar beschrieben.

Die Wurzeln der Initiative liegen in einem Gipfeltreffen gegen Armut (Anti-Poverty Summit), das im November 2015 unter der Leitung des damaligen Senators Sonny Angara stattfand. An diesem Treffen beteiligten sich unter anderem die Fair Trade Alliance unter der Führung des ehemaligen Senators Wigberto Tanada und des Industriellen Meneleo Carlos sowie verschiedene Fachbereiche der UP, darunter das College of Social Work and Community Development und die School of Labor and Industrial Relations. Hinzu kamen Gewerkschaften und zivilgesellschaftliche Organisationen.

Der Anlass für das Gipfeltreffen war die prekäre Arbeitsmarktsituation am Ende der Regierungszeit von Benigno Aquino III. Obwohl die Wirtschaft in der frühen Phase der Noynoy-Administration robust wuchs, kam es gegen Ende seines Amtstermins zu einer spürbaren wirtschaftlichen Verlangsamung. Diese wurde durch eine Reihe von Katastrophen wie den Taifun Yolanda im Jahr 2013, die mangelhafte Bewältigung der Erholungsmaßnahmen sowie das Mamasapano-Massaker im Januar 2015 verschärft. Hinzu kamen ein Rückgang der weltweiten Nachfrage nach philippinischen Produkten und steigende Lebenshaltungskosten im ganzen Archipel. Die offiziellen Arbeitsmarktstatistiken aus dem Jahr 2015 zeichneten ein düsteres Bild: Es gab 3 Millionen Arbeitslose, 6 Millionen Unterbeschäftigte, 4 Millionen unbezahlte Familienarbeiter und weitere 14 Millionen Menschen, die weniger als 40 Stunden pro Woche arbeiteten.

Das Gipfeltreffen erarbeitete verschiedene Reformvorschläge zur Schaffung von Arbeitsplätzen. WTO, um Industrie und Landwirtschaft vor einer rücksichtslosen Liberalisierung des Weltmarktes zu schützen, die vollständige Umsetzung des Agrarreformgesetzes, die Bereitstellung von Internetzugang für alle, eine verbesserte Unterstützung der breiten Masse im Bildungswesen sowie sozialer und arbeitsrechtlicher Schutz für alle. Ein zentraler Vorschlag des Gipfeltreffens war die ganzheitliche ökologische Aufwertung der Wassereinzugsgebiete des Landes, von den Mangroven an den Küsten zur zum Schutz der Riffe und Korallenbetten bis hin zur Wiederaufforstung der entwaldeten Gebirgswälder sowie der Entschlammung der Flusssysteme. Dieser Ansatz sollte durch integrierte Entwicklungen von den Bergen bis zum Riff Millionen anwürdigen Arbeitsplätzen für die arme Stadt- und Landbevölkerung ermöglichen, etwa durch Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen wie Cash-for-Work-Programme in Zusammenarbeit mit lokalen Regierungen. Zudem sollte die Einführung massiver, kostengünstiger Wohnungsbau- und Gemeindeerneuerungsprogramme landesweit die Arbeitslosigkeit senken und die lokale Wirtschaft wiederbeleben.

Aus diesen Empfehlungen entwickelte das Büro von Senator Angara den Gesetzentwurf für grüne Arbeitsplätze, der innerhalb von nur drei bis vier Monaten die Zustimmung beider Parlamentskammern fand und im März 2016 zum Gesetz wurde. Unter der Duterte-Regierung konzentrierte sich das Arbeitsministerium (Department of Labor and Employment, DOLE) primär auf die Durchführung von Konferenzen zu grünen Arbeitsplätzen in Großunternehmen und Schulen, teilweise mit ILO Manila. Diese Maßnahmen wurden durch trilaterale Konsultationen zum Thema „gerechter Übergang“ (just transition) ergänzt. Die Experten der ILO betonten dabei die globale Definition grüner Arbeitsplätze: Diese müssen sowohl menschenwürdig („decent“) als auch ökologisch („green“) sein. Menschenwürdige Arbeit zeichnet sich durch sozialen Schutz und Arbeitsrechte aus, während grüne Arbeit Umweltrisiken wie Treibhausgasemissionen reduziert, Ökosysteme wiederherstellt und Maßnahmen zur Anpassung an den Klimawandel unterstützt. Diese Definition deckt sich mit den Vorgaben in Abschnitt 4 des Gesetzes.

Das DOLE fungiert als Hauptkoordinator für die Erstellung eines nationalen Entwicklungsplans für menschliche Ressourcen im Bereich grüner Arbeitsplätze (National Green Jobs Human Resource Development Plan, NGJHRDP). In Zusammenarbeit mit der technischen Bildungsbehörde TESDA und mit Unterstützung der ILO wurden Berufsfelder wie Sanitärtechniker, Umweltschutzbeauftragte oder Solarspezialisten identifiziert. Dennoch kritisiert es die Fachwelt, dass das Gesetz keine konkreten Mechanismen enthält, um die angestrebten Millionen Stellen tatsächlich zu generieren. Zwar sieht Abschnitt 5 des Gesetzes Anreize wie Steuervergünstigungen und zollfreie Importe für Investitionsgüter, die zur Schaffung grüner Arbeitsplätze benötigt werden, sowie spezielle Steuerabzüge für Unternehmen, die in grüne Kompetenzentwicklung und Forschung und Entwicklung (F&E) investieren. Doch liegen kaum Informationen darüber vor, welche Firmen diese Vorteile nutzen oder wie viele Stellen dadurch entstanden sind, da die Regierung keine Liste der begünstigten Unternehmen veröffentlicht hat.

Kritiker bemängeln zudem, dass das Gesetz in anderen Bereichen kaum Beachtung findet. So wurde es bei der Modernisierung des Jeepney-Sektors kaum als Leitfaden genutzt. Es stellt sich die Frage, ob die Fahrer, die moderne Jeepneys erworben haben, tatsächlich als Inhaber grüner Arbeitsplätze gelten können oder ob lediglich die chinesischen Exporteure dieser Fahrzeuge davon profitieren. Auch bei der Energiewende durch das Energieministerium (Department of Energy, DOE) scheint es keine zentrale Rolle zu spielen. Zivilgesellschaftliche Organisationen kritisieren, dass das DOE bei der schrittweisen Ablösung von Kohlekraftwerken durch Erdgas, einem methanhaltigen Brennstoff, „falsche Lösungen“ vorantreibt. Zudem wird bemängelt, dass die Betreiber alternativer Energieprojekte oft versäumen, die erforderliche freie, vorherige und informierte Zustimmung (Free, Prior and Informed Consent, FPIC) der betroffenen lokalen Gemeinschaften einzuholen.

Um die Ziele des Gesetzes zu erreichen, fordern Experten eine tiefgreifende Transformation der Wirtschaft, wie sie bereits in dem 2012 von der UP Press und der ILO veröffentlichten Werk „Green Jobs and Green Skills in a Brown Philippine Economy“ beschrieben wurde. Dazu gehöre die drastische Senkung der Abhängigkeit von Kohle und fossilen Brennstoffen von derzeit 75 Prozent auf unter 10 bis 20 Prozent, die Umstellung der Landwirtschaft auf ökologische Systeme, wie es das Agrargesetz von 2010 vorsieht, sowie die Förderung grüner Prozesse in der Industrie, etwa durch saubere Wertschöpfungsketten und den Bau grüner Gebäude. Ein weiterer Vorschlag sieht vor, die arme Bevölkerung direkt in ökologische Sanierungsprojekte einzubinden, indem man die über 40.000 Barangays mobilisiert. Anstatt Aufträge ausschließlich an externe Bauunternehmen zu vergeben, sollten die organisierten und qualifizierten Arbeiter der Gemeinden direkt in arbeitsintensive Anpassungsprogramme wie die Instandsetzung von Entwässerungssystemen, Flussvertiefungen, Wohnungsbau oder Küstenschutzmaßnahmen einbezogen und dafür entschädigt werden. Die Möglichkeiten zur ökologischen Erneuerung, etwa durch die Wiederaufforstung entwaldeter Flächen oder die Sanierung von Küsten- und Wassersystemen, seien nahezu unbegrenzt.